Journalismus

Presse, Hörfunk und Fernsehen in der Bundesrepublik Deutschland

I. Aufbau und Rahmenbedingungen der deutschen Medien

Das totalitäre Regime des Nationalsozialismus hinterließ 1945 in Deutschland auch im Bereich der Publizistik ein Trümmerfeld. Die Besatzungsmächte beseitigten nach der Eroberung Deutschlands die bisherige Medienordnung und begannen mit der Entwicklung eines Systems von Massenkommunikationsmitteln, das sich an ihren eigenen politischen und gesellschaftlichen Traditionen orientierte.

1. Nach der Stunde Null

In den westlichen Besatzungszonen übernahmen Presse und Rundfunk eine angemessene Funktion in einer neu zu schaffenden freiheitlich-demokratischen Staats- und Gesellschaftsordnung. Bis in die achtziger Jahre blieb hier eine Grundstruktur der nach 1949 in Bundesrepublik Deutschland entstandenen Medienordnung erhalten: Die Presse war privatwirtschaftlich organisiert, der Rundfunk öffentlich-rechtlich. In der Sowjetischen Besatzungszone und in der später daraus entstandenen Deutschen Demokratischen Republik dienten die Medien den Zielen der Staatspartei und unterlagen zur Durchsetzung der marxistisch-leninistischen Weltanschauung einem engmaschigen System der Kontrolle und Weisung; privates Eigentum an Medienunternehmen gab es nicht.

2. Deutsche übernehmen wieder die Verantwortung

Im westdeutschen Pressewesen gab es zwei Stufen der Neuordnung. Zunächst erschienen auf der Basis von Lizenzen der Besatzungsbehörden etwa 160 sogenannte Lizenzzeitungen, von denen bei Aufhebung des Lizenzzwanges am 23. September 1949 noch 137 Titel in den westlichen Besatzungszonen erschienen. Danach kehrten die sogenannten Altverleger, die vor 1945 Zeitungen und Zeitschriften besessen hatten, auf den Markt zurück.

Es kam in den ersten neun Monaten nach dem Ende der Lizenzzeit in der soeben gegründeten Bundesrepublik Deutschland zur Neu- oder Wiedergründung von über 570 Zeitungsverlagen. In der Sowjetischen Besatzungszone wurde die Herausgabe von Zeitungen den Parteien und Massenorganisationen übertragen; die Zeitungen der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (SED) als Staatspartei hatten einen Anteil von etwa 90 Prozent an der Gesamtauflage. Im Rundfunk betrieb ebenfalls jede Besatzungsmacht in ihrer Zone eine Neuordnung nach unterschiedlichen Kriterien. Die bis 1945 zentralistisch organisierte Reichs-Rundfunk-Gesellschaft war zerschlagen worden, und in allen Besatzungszonen entstanden unabhängig voneinander Hörfunkanstalten, die die Alliierten mit deutschen Mitarbeitern betrieben - nach Entstehung der Bundesrepublik Deutschland die Basis für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten nach deutschem Recht.

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland von 1949 räumte dem Deutschen Bundestag, dem Parlament des Bundesstaates, im Zuge einer betonten Föderalisierung der Staatsstruktur lediglich für den Bereich der Presse eine Kompetenz zur Rahmengesetzgebung ein, die aber bisher nicht genutzt wurde. Die das Medienwesen regelnden Gesetze hingegen sind der im Grundgesetz verankerten Kulturhoheit der einzelnen Bundesländer überlassen. Diese wehren sich seither energisch gegen jede Beeinträchtigung ihrer Rechte - nicht immer zum Vorteil juristischer, wirtschaftlicher und publizistischer Einheitlichkeit in der Mediengesetzgebung. Spürbar sind die je nach Bundesland unterschiedlichen medienpolitischen Konzepte vor allem bei Hörfunk und Fernsehen.

Da sich die Medien in den vergangenen Jahrzehnten auch zu einem wichtigen Wirtschaftsfaktor entwickelt haben, muß besonders bei der Verhinderung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Macht das Kartellrecht des Bundes eingreifen. In den Berichten des Internationalen Presse-Institutes in London, das über die Pressefreiheit in der Welt wacht, findet man die Bundesrepublik Deutschland als eines der wenigen Länder, in denen der Staat die starke Position einer freiheitlichen Publizistik respektiert. In Artikel 5 des Grundgesetzes (vgl. Anhang 1) aus dem Jahre 1949 ist die Freiheit der Medien verfassungsrechtlich garantiert. Die Einschränkungen, die Artikel 5 genau bezeichnet, dienen dem Schutz der Jugend vor verrohenden und entsittlichenden Publikationen und Filmen sowie der Wahrung der Persönlichkeitsrechte des einzelnen Bürgers; in Streitfällen obliegt den Gerichten die Rechtsabwägung. Wiederholt hat auch das Bundesverfassungsgericht, das oberste Rechtsprechungsorgan der Bundesrepublik Deutschland, Aufgaben und Bedeutung der Publizistik in der Demokratie interpretiert. Hinsichtlich der Presse hat es festgestellt, ihr sei nicht nur das Recht der freien Meinungsäußerung verfassungsrechtlich garantiert, sondern "die institutionelle Eigenständigkeit ... von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und Meinung". Das beschränkt den Staat bei jeglicher Gesetzgebung, die die Freiheit der Presse in irgendeiner Form beeinträchtigen könnte. Allerdings beschränkt dies auch "ordnende" Eingriffe, wenn Unabhängigkeit und Eigenständigkeit der Publizistik - vor allem der Presse - durch medieninterne Entwicklungen, zum Beispiel fortschreitende Konzentration, gefährdet sind. Bei drohender Einschränkung des Meinungsmarktes - insbesondere durch das Verschwinden auflagenschwacher und wirtschaftlich gefährdeter Zeitungen sowie durch Oligopole im Bereich des privaten Rundfunks - greifen jedoch Regeln aus dem Wirtschaftsrecht, vor allem aufgrund des Kartellgesetzes, das genaue Vorgaben über die Aufgreifkriterien enthält, wenn Verlage sich an Konkurrenzunternehmen oder private Rundfunkveranstalter sich an mehreren Gesellschaften beteiligen. Deshalb besteht eine Anmelde- und Genehmigungspflicht von Zusammenschlüssen beim Bundeskartellamt.

Der Unterschied in der Organisationsform der Presse einerseits und des Rundfunks andererseits, wie er seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland mehr als drei Jahrzehnte charakteristisch war, besteht seit Mitte der achtziger Jahre, das heißt seit der Nutzung von Kabel- und Satellitenrundfunk und der Erweiterung des terrestrischen Sendernetzes auf neue Frequenzen, nicht mehr. Das vor freiem Wettbewerb geschützte öffentlich-rechtliche Rundfunksystem ist nun Teil des dualen Systems der Rundfunkordnung, in dem auch private Eigentümer als Träger von Hörfunk- und Fernsehgesellschaften auftreten.

Nach der Herstellung der deutschen Einheit auf der Basis des am 3. Oktober 1990 in Kraft getretenen Grundlagenvertrages ergab sich die Aufgabe, das totalitäre Mediensystem der DDR den demokratischen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland anzupassen. Der staatliche Rundfunk wurde durch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten auf Landesebene ersetzt; das monopolistische Rundfunksystem in das duale System überführt, das wie in den westlichen Bundesländern auch privatwirtschaftlich geführte Hörfunk- und Fernsehgesellschaften zuläßt. Die Presse schließlich ging aus dem Besitz der Parteien und Massenorganisationen an Verlage mit privaten Eigentümern.

3. Presse- und Rundfunkgesetze als Sache der Bundesländer

Die innere Ordnung der Presse ist in Pressegesetzen der einzelnen Länder geregelt, die in den wichtigsten Bestimmungen - zum Beispiel Nennung des für den Inhalt strafrechtlich Verantwortlichen im Impressum, Gegendarstellungsrecht, Sorgfaltspflicht und Kennzeichnung bezahlter Veröffentlichungen - übereinstimmen. Unter dem Aspekt des Jugendschutzes kann eine Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Schriften entscheiden, daß bestimmte Publikationen Jugendlichen nicht frei zugänglich sein dürfen.

Redakteuren steht ein Zeugnisverweigerungsrecht zu; niemand kann sie zwingen, ihre Informanten und Quellen zu nennen, allerdings kann selbstrecherchiertes Material bei einem Journalisten oder einem Medium durch Gerichtsbeschluß beschlagnahmt werden. Die Beschlagnahme einer Zeitung oder Zeitschrift muß ein Richter anordnen, allein das Bundesverfassungsgericht kann das Erscheinen einer verfassungsfeindlichen Publikation verbieten. Auch das Staatsoberhaupt, die Mitglieder der Regierung und die Parlamentarier genießen gegenüber den Medien keinen Sonderstatus. Meinungsäußerungen, und seien sie noch so abwertend, sind nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtes geschützt.

Anspruch auf rechtlichen Schutz besteht nur gegen falsche Tatsachenbehauptungen. Besonders umstritten ist die durch das Strafgesetzbuch geschützte "Wahrnehmung berechtigter Interessen" - im Rahmen der Publizistik als Wahrung "öffentlicher" Interessen bezeichnet -, wenn schutzwürdige staatliche Belange tangiert sind, beispielsweise bei Landesverrat. Der juristischen Interpretation bedarf auch die in den Landespressegesetzen verankerte Pflicht der Behörden, den Vertretern der Presse "die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienenden Auskünfte zu erteilen", wobei allerdings Regelungen der Geheimhaltung, des Eingriffs in ein schwebendes Verfahren usw. vor Mißbrauch dieses Rechtes schützen.

Die Rechtsstellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist in Landesrundfunkgesetzen oder in Staatsverträgen zwischen mehreren Bundesländern festgelegt. Sie regeln in erster Linie Struktur, Organisation und Finanzierung der jeweiligen Rundfunkanstalt. Vor allem ist es das Ziel, durch Vertreter aller gesellschaftlich wichtigen Gruppen und Organisationen den Einfluß der Öffentlichkeit in den Aufsichtsgremien zu sichern.

In den letzten Jahren hat der Gesetzgeber die Alleinstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks weitgehend aufgehoben. Die technische Entwicklung hatte dazu geführt, daß eine große Zahl von nutzbaren Sendefrequenzen zur Verfügung steht und durch Kabel und Satellit die Haushalte besser als durch die terrestrischen Sender versorgt werden können. Deshalb hat sich seit 1984 ein von heftigen Konkurrenzkämpfen und juristischen Auseinandersetzungen begleitetes Nebeneinander von öffentlich-rechtlichen und privaten Hörfunk- und Fernsehanbietern entwickelt.

In einem 1986 gefällten Urteil hat das Bundesverfassungsgericht das duale Rundfunksystem bestätigt, aber zugleich den öffentlich-rechtlichen Anstalten die Aufgabe der "Grundversorgung" übertragen und ihnen eine Bestands- und Entwicklungsgarantie gegeben. Am 31. August 1991 haben die Bundesländer einen neuen "Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland" geschlossen, der das Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk regelt. Von besonderem Gewicht sind Vereinbarungen über die Sicherung der Meinungsvielfalt, den Schutz der Jugend, die Finanzierung der Programme sowie die Dauer der Werbung.

Die rechtlichen Grundlagen für privatwirtschaftlich organisierten Hörfunk und Fernsehen haben die Parlamente in Bundesländern in den letzten Jahren durch Landesmediengesetze gelegt, wobei sich die unterschiedlichen parteipolitischen Machtverhältnisse in divergierenden medienpolitischen Konzepten niederschlugen. Diese Regelungen übertragen sogenannten Landesmedienanstalten, staatsunabhängigen Anstalten des öffentlichen Rechts, die Auswahl und Zulassung privater Rundfunkveranstalter. Sie kontrollieren die Einhaltung der Programmrichtlinien, insbesondere im Jugendschutz und in der Werbung. Sie vergeben auch die Kanäle in den Breitbandkabelnetzen der Deutschen Telekom und der privaten Netzbetreiber.

Angesichts der zunehmenden Konzentrationsbewegung im privatwirtschaftlich organisierten Fernsehen haben die Länder Medienexperten in eine Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) berufen, die seit Mai 1997 die bundesweit zuständige Prüfinstanz für Konzentrationsfragen des Privatfernsehens ist. Alle bei den Landesmedienanstalten eingehenden Lizenzanträge müssen ihr vorgelegt werden, sie kann aber auch bereits vergebene Lizenzen neu prüfen. Um rechtliche Klarheit für Online-Angebote zu schafften, die sowohl der Massen- wie der Individualkommunikation dienen können, hat der Deutsche Bundestag das weltweit erste Gesetz verabschiedet, das die Rahmenbedingungen für Informations- und Kommunikationsdienste regelt.

Es trat am 1. August 1997 in Kraft, bezieht sich jedoch entsprechend der Kompetenz des Bundes nur auf Dienste, die der Individualkommunikation (Telebanking, Teleshopping, Datenbankdienste usw.) dienen. Die Länder haben parallel dazu in einem Staatsvertrag über Mediendienste einen Ordnungsrahmen geschaffen für massenkommunikative Online-Angebote (elektronische Presse, Video on demand u.ä.), bei denen Information und Meinungsbildung der Allgemeinheit im Vordergrund stehen.

4. Die Europäische Union nimmt Einfluß

Nachdem es lange Zeit international ausschließlich um Sendefrequenzen und die Abstrahlungskegel von Satelliten ging, haben im vergangenen Jahrzehnt die Europäische Union (EU) und das Europäische Parlament in Straßburg medienpolitische Richtlinien für das Fernsehen verabschiedet, die teilweise mit nationalen Rechten kollidieren. Problematisch ist dabei, daß die EU-Kommission den Rundfunk primär unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten und der Gewährleistung eines freien Dienstleistungsverkehrs bewertet, während nach deutschem Rechtsverständnis die öffentlichen Aufgaben der Medien im Staats- und Gesellschaftssystem sowie ihre kulturelle Funktion Vorrang haben.

So sah die EU-Kommission in der Konkurrenz von Fernsehanbietern, die sich überwiegend aus Gebühren finanzieren, mit denen, deren wirtschaftliche Basis allein die Werbeeinnahmen bilden, eine Wettbewerbsverzerrung. Das hat die europäischen Regierungen veranlaßt, in einer Protokollerklärung zum Vertrag von Amsterdam (17. Juni 1997) den Mitgliedstaaten das Recht einzuräumen, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auszugestalten und seine Finanzierung zu regeln.

Der Wettbewerb zwischen den beiden Systemen darf dadurch nicht beeinträchtigt werden. Im März 1998 hat die EU die Mitgliedstaaten aufgefordert, den Betrieb von Breitbandkabelnetzen und die Anbieterfunktion von Kommunikationsleistungen rechtlich und organisatorisch zu trennen. Das hat die Deutsche Telekom zu Ausgliederung ihrer Aktivitäten als größter deutscher Netzbetreiber gezwungen.

Ebenfalls unter wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkten hat die EU untersagt, daß die beiden marktbeherrschenden Anbietergruppen von Fernsehprogrammen, die Kirch-Gruppe und CLT/Ufa, zusammen mit der Deutschen Telekom in einer gemeinsamen Gesellschaft einen Decoder für verschlüsselt verbreitetes Fernsehen vermarkten und anderen dieses System nicht zugänglich machen. Ferner wurde von ihr der Zusammenschluß der beiden einzigen deutschen Anbieter für Pay-TV, DF 1 und Premiere, verhindert.

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