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2001 - Dr. Marcel Machill

Wer regiert das Netz?

Das Internet ist nicht so unstrukturiert und unkontrollierbar, wie oft behauptet wird. Aber sicher ist, dass Internet Governance nur global und unter Einbeziehung aller Beteiligten funktionieren kann. Ein erster Ansatz ist die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN). Dr. Marcel Machill, MPA (Harvard), ist Medienwissenschaftler und Projektleiter Medienpolitik bei der Bertelsmann Stiftung. Sein Beitrag basiert auf deren Projekt "Democratic Internet".

Wer sich eine Adresse im World Wide Web (www), also einen so genannten Domainnamen, reservieren lassen möchte, sollte dafür einen möglichst griffigen Begriff verwenden. Viele Internetnutzer und solche, die es werden wollen, haben jedoch bei der Suche nach der besten Adresse böse Überraschungen erlebt: 98 Prozent der Wörter in einem handelsüblichen Englisch-Wörterbuch sind bereits vergeben. Der Versuch, sich eine auch wirtschaftlich überlebensfähige Netzidentität aufzubauen, kann schnell im Keim erstickt werden.

Wer hat über die Vergabe der Domainnamen entschieden? Eine Internet-Regulierungs-behörde? Eine Regierung gar? In den meisten Fällen hat die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) etwas damit zu tun. Eines steht nämlich fest: Das Internet ist keineswegs so anarchisch und unkontrollierbar, wie oft behauptet wird. Im November 1998 unternahm das amerikanische Handelsministerium einen entscheidenden Schritt bei dem Versuch, ein wenig Ordnung in jenes neue, sich immer noch entwickelnde und dabei stetig chaotischer werdende Informations- und Kommunikationssystem zu bringen. In den davor liegenden fünf Jahren war das Internet aufgrund seines exponentiellen Wachstums nicht nur zu einem Alltagsbegriff geworden, sondern hatte auch eine Vielzahl von Konflikten ausgelöst. Die Streitpunkte drehten sich um Fragen wie: Wer trifft die Entscheidungen über die technische Infrastruktur und die Funktionsfähigkeit des Internets? Wer erhält das Recht zur Vergabe der Domainnamen? Und wer schlichtet die immer größer werdende Zahl von rechtlichen Streitigkeiten zwischen Inhabern von Markennamen aus der realen Welt und Inhabern von Domainnamen in der virtuellen Welt? Indem das Internet zum Massenmedium wird, steigt der Regulierungsbedarf.

Historisch gesehen hatte die amerikanische Regierung, die bei der Schaffung des Internets in den fünfziger Jahren eine entscheidende Funktion innehatte, im Laufe der weiteren Entwicklung des Netzes de facto die Rolle einer Internetregierung übernommen.

Die USA: de facto eine Welt-Internet-Regierung?

Mit der Veränderung des Internets von einem regierungsfinanzierten wissenschaftlichen Experiment hin zu einem Zentrum internationaler Wirtschaftsaktivität und grenzübergreifenden Informationsaustauschs nahm das Interesse an der Stabilität des Netzwerks und an der Vergabepolitik bei den Domainnamen jedoch auch bei anderen Interessengruppen zu, zum Beispiel bei anderen souveränen Staaten, privaten Wirtschaftsunternehmen und individuellen Internetnutzern auf der ganzen Welt. Gleichzeitig wurde die Rolle der amerikanischen Regierung als eigentliche Macht im Internet für andere Regierungen dieser Welt immer weniger haltbar. Spätestens im Herbst 1998 war es angesichts der herrschenden Auseinandersetzungen um den Schutz von Markennamen und die Vergabe von Domainnamen klar, dass die bisherige Art der Verwaltung nicht fortzuführen war: Der Alleingang einer Regierung kann bei der Internetregulierung nicht sinnvoll sein. Das Internet und seine Bestandteile funktionieren nur als globale Einheit.

Für eine Regulierung des Internets durch herkömmliche supranationale Organisationen erscheint die Dynamik des Netzes jedoch zu hoch, als dass eine auf langfristige zwischenstaatliche Verhandlungsprozesse ausgelegte Organisation wie beispielsweise die UN als Regulierungsinstanz in Frage käme. Wenn also weder nationale Regierungen noch die etablierten multinationalen Organisationen einen idealen Platz bieten, stellt sich die Frage: Wer regiert, wer reguliert das Internet? Aufgrund seiner technischen Infrastruktur (Architektur) hat das Internet die traditionellen Bestimmungskonstanten sozialer Interaktion – Raum und Zeit – in einigen Fällen außer Kraft gesetzt und ist so zum Katalysator sozialer, kultureller, politischer und ökonomischer Umwälzungen geworden. In diesem neuen Koordinatensystem konnten neue Regulierungsformen entstehen.

Getrieben vom dramatischen Erfolg des Netzes sah sich die Nutzergemeinde – anfangs fast ausschließlich in den USA – gezwungen, sich selbst um die Weiterentwicklung zu kümmern. Die Notwendigkeit zu standardisieren und zu regulieren bei Abwesenheit von bereits etablierten Regulierern und Standardisierern zwang zum Aufbau eigener informeller und flexibler Organe. So werden die technischen Standards im Internet-Zeitalter "bottom-up" von Organen der Selbstregulierung entwickelt. Die 1986 gegründete Internet Engineering Task Force (IETF) ist beispielsweise für alle Basistechnologien des Internets zuständig und entwickelt die Standards für die Übertragungsprotokolle, die Internet Protocols (IPs). Die Standards setzt das World Wide Web Consortium (W3C). Die Stärke des Konsortiums liegt in der breiten technischen Sachkenntnis seiner derzeit mehr als 380 Mitglieder aus Industrie und Forschung. Jede Mitgliedsorganisation hat einen Sitz und eine Stimme im Advisory Committee.

Gremien wie die IETF und das W3C funktionieren ohne hoheitliche Autorisierung. Sie wurden als Reaktion auf – meist technische – Notwendigkeiten von Mitgliedern der Internetgemeinde ins Leben gerufen. Allerdings ist hohe technische Kompetenz unabdingbar, um in diesem Kreis mitzureden. Die großen technischen Probleme, die das Wachstum des Internets in den achtziger Jahren mit sich brachte, konnten nur vom vereinten Sachverstand der Techniker gelöst werden. Es darf nicht übersehen werden, dass ohne die technische Leistung der IETF und ihrer Köpfe das Internet nie so erfolgreich gewesen wäre. Durch diese starke Zentrierung von Regulierungsgewalt auf Technik wird es aber den technisch nicht versierten Nutzern unmöglich gemacht, an dieser Form der Selbstregulierung zu partizipieren. Das so oft beschworene Potenzial des Internets zur Verbesserung von demokratischen Strukturen läuft Gefahr, von technokratischen Strukturen eingeengt zu werden. Internet-Selbstregulierung muss deshalb technischen, wirtschaftlichen, politischen und sozialen Sachverstand einbeziehen und eine breite Repräsentation der beteiligten Gruppen ermöglichen. Je mehr das Internet zum Massenmedium wird, desto breiter muss dieser koregulatorische Ansatz sein. Je mehr die Computernetzwerke wachsen, je weiter sie in die Gesellschaft vordringen, um so mehr müssen die technischen Funktionen auch gesellschaftliche Anforderungen unterstützen wie beispielsweise den Schutz vor Netzkriminalität.

Die "Netiquette" als Regulierungsinstrument

Ein bekannter Selbstregulierungsmechanismus im Netz ist die Netiquette, die ohne die aktive Einmischung der Politik oder die Steuerung durch eine zentrale Instanz als Grundlage der Steuerung der Kommunikation und Interaktion im Netz dient. Die Netiquette ist eine Reihe von ungeschriebenen ethisch-moralischen Normen, deren Nichtbeachtung zu einer kollektiven Abstrafung und öffentlicher Kritik anderer Netzteilnehmer führt. Obwohl die Netiquette ein Prototyp informeller Mechanismen ist, hat sie sich in der Praxis der Sanktionierung von Internetnormen als QuasiGesetz etabliert. Eine weitere völlig neue Form der transparenten und informellen Regulierung im Internet sind die Requests for Comments (RFC): Lösungsmodelle für technische Probleme werden via Mailinglisten nach festgesetzten Requests for Comments so lange diskutiert, bis "rough consensus" über die technisch beste Lösung entstanden ist. Anschließend erhalten die RFC einfach dadurch "Rechtsverbindlichkeit", dass sie in nummerierter Form publiziert werden. So ist quasi die technische Verfassung des Netzes entstanden – eine digitale Loseblattsammlung. Bei der Etablierung eines neuen Regulierungs-"Modus" sind auch Fehlschläge und Rückschritte möglich. Wichtig ist jedoch die Bereitschaft aller Beteiligten, Koregulierungsformen zu ermöglichen, die der Struktur des Netzes entsprechen und ebenso dynamisch, flexibel und manchmal gar experimentell sind.

Zurück zu ICANN: Die amerikanische Regierung unter Präsident Bill Clinton beauftragte zunächst die dem Handelsministerium unterstellte National Telecommunication and Information Administration (NTIA) damit, die Privatisierung des DomainnamenSystems (DNS) voranzubringen. Die NTIA wiederum beauftragte ICANN, eine neue Non-Profit-Organisation nach kalifornischem Recht, mit dem Tagesgeschäft der Verwaltung des Domainnamen-Systems. Darüber hinaus wurden ICANN auch die Aufgaben zuteil, Streitigkeiten über Markennamen zu schlichten.

So erinnert sich Michael Leibrandt aus dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, der als Vertreter der deutschen Bundesregierung im ICANN-Regierungsausschuss sitzt: "Der Druck war enorm, insbesondere von Seiten der Wirtschaft. Unserer Ansicht nach konnten wir nicht erst abwarten, bis das gesamte Direktorium über ein höheres Maß an demokratischer Legitimation verfügte." ICANNs Herausforderung bestand nicht nur darin, ein eher eng definiertes technisches Mandat auszuüben, sondern auch eine Vielzahl von Problemen zu lösen, die der Internet-Community seit Jahren zu schaffen machten; und schließlich sollten die Erwartungen der Internetnutzer berücksichtigt werden, deren Zahl mehrere Hundertmillionen betrug. Um die Internet-Nutzer an den ICANN-Entscheidungsprozessen zu beteiligen, wurde für Privatpersonen ein At-Large-Membership-Status geschaffen, der zur direkten Wahl von fünf Mitgliedern des Direktoriums berechtigte. Die erste weltweite OnlineWahl fand im Oktober 2000 statt. Wahlberechtigt waren im Prinzip alle Internetnutzer: Jeder mit einer E-Mail-Adresse und mit einer realen, also postalischen, Adresse konnte sich als Mitglied bei ICANN registrieren und eine Art "Stimmzettel" beantragen. Letztlich teilgenommen an der Wahl haben nur etwa 34 000 "Netzbüger" – der optimale Modus muss offenbar noch gefunden werden. "Wer ist die richtige Internet-Öffentlichkeit?", fragt sich auch die damalige ICANN-Vorsitzende Esther Dyson. "Wie kann sichergestellt werden, dass die Gewählten wirklich repräsentativ sind?"

Produktiver Pluralismus

Das Experiment ICANN ist der bislang erste Versuch, mit Hilfe einer eigens für diesen Zweck geschaffenen supranationalen Koregulierungs-Institution eine der elementaren Regelungsfragen des Internets anzugehen. Ziel der ICANN-Konstruktion war es, Legitimierung durch die breit angelegte Beteiligung von InternetNutzern, Interessengruppen und Regierungsinstitutionen an den Entscheidungen zu erhalten. Dass die Verwaltung von Domainnamen wohl nicht das kritischste der zu bewältigenden Probleme ist, spielt dabei keine Rolle: Die Art und Weise, wie Regulierungsund Koordinationsaufgaben für das Internet institutionell verankert wurden, ist für viele "Internet-typische" Probleme (Datenschutz, Urheberrechte, Freiheit der Meinungsäußerung) denkbar.

Zur Frage, inwieweit ICANN ein gelungenes Beispiel für supranationale und partizipative Koregulierung ist, gibt es unterschiedliche Wahrnehmungen. Jonathan Zittrain, ICANN-Experte und Rechtswissenschaftler an der Harvard University, fasst die Zwickmühle zusammen: "Die ICANN-Gründer mussten zwischen zwei Parteien vermitteln. Die einen dachten, wir würden eine der USA gehörende Ressource, eine Art virtueller Panamakanal, weggeben. Die anderen, meist Nichtamerikaner, waren der Meinung, die USA wollten das Internet übernehmen." Der deutsche Politikwissenschaftler Claus Leggewie hält das Experiment ICANN sogar für "gescheitert" und fordert die Abschaffung der At-Large-Direktoren im ICANN-Vorstand.

Die Regulierungsverfahren, insbesondere ICANN, zeigen, dass es möglich ist, Internet-Koregulierung global zu implementieren. Gleichzeitig werden bei der Legitimierung von ICANN noch deutliche Schwächen deutlich. Überträgt man das ICANNPrinzip auf andere Institutionen, dann müssen bestimmte grundlegende Konstruktionsmerkmale gewährleistet sein: die unmissverständliche und trennscharfe Formulierung ihrer Aufgabe; eine dafür ausreichende Handlungsreichweite; angemessene und transparente Arbeitsabläufe; die angemessene Integration und Repräsentation der Betroffenen; die Bereitstellung der notwendigen Freiräume zur öffentlichen Debatte; und die Schaffung geeigneter Berichts- und Rechenschaftspflichten.

Ähnlich wie das Experiment ICANN die Diskussion zu einem relevanten Einzelthema zumindest angeregt hat, muss es auch hinsichtlich der anderen Themen sowie der grundlegenden Regelungsprinzipien für das Internet einen öffentlichen Raum geben, in dem die Diskussion zu den konstituierenden Fragen des globalen Kommunikationsmediums stattfinden kann. Versucht man, diese einzelnen Regelungsgegenstände voneinander unabhängig zu verankern, so übersieht man, wie stark all diese Themen voneinander abhängen.

Wie aus diesen unterschiedlichen Beispielen deutlich wird, kann ein Regulierungs- und Regelungswettbewerb stattfinden, mit dem das Gesamtsystem der Internet-Regulierung permanent verbessert wird. Das Internet ist ein durch und durch dezentrales System - diese Dezentralität auch auf die Regelung der einzelnen Problembereiche zu übertragen, bedeutet, einen produktiven Pluralismus von Regulierungsstrukturen zu schaffen, wie er auf nationaler Ebene bislang kaum möglich war.

Dr. Marcel Machill, MPA (Harvard), ist Medienwissenschaftler und Projektleiter Medienpolitik bei der Bertelsmann Stiftung.
Sein Artikel basiert auf deren Projekt "Democratic Internet".
E-Mail: redaktion.deutschland@fsd.de

Internetempfehlungen der redaktion: www.media-policy.org/english

Webseite von ICANN mit mehreren Links: www.icann.org

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